姜兆华：省联社金融市场化改革的难点与对策

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省级协会金融市场化改革一直是社会各界关注的焦点，也是各省农村商业银行和农村信用社金融体制改革的难点。随着国内外经济金融形势的变化，备受期待的省级协会市场化改革再次被推到了风口浪尖。省级协会的金融市场改革有多必要？省级协会金融市场化的难点在哪里？省级协会如何走市场化改革之路？本文试图对此做一些探讨和研究。

省级协会金融市场化改革的必要性

自2000年中央银行和江苏省政府成立第一个省级协会以来，省级协会承担了组织和协调全省农村金融机构的重要职责。20年来，省联社为辖区内农村信用社摆脱历史包袱、搭建系统平台做出了不可磨灭的贡献。然而，随着农村信用社改制为农村商业银行进程的加快，省级协会与农村商业银行之间的制度性矛盾日益突出，深化改革迫在眉睫。

完善公司治理机制的必要性。作为省政府认可的行政机关，省协会本身并不是一个独立的法人机构，既没有进行市场化的股份制改革，也没有建立良好的法人治理结构。辖区内的农村商业银行、农村合作银行和农村信用社已基本完成股份制改造(农村商业银行、农村合作银行和农村信用社以下统称为“农村商业银行”)，建立了“三会一层”的管理机制，股东大会享有《公司法》规定的最高权力。在实践中，省联社基本上采用国有商业银行管理辖区内分支机构的模式，逐步增加收入权、财权、财权和经营权，发挥辖区内农村商业银行的母行作用。省级协会与农村商业银行的公司治理矛盾不可避免。例如，2017年4月，江苏省农协提名常熟农村商业银行副行长，遭到该行三分之二以上董事的否决，引发了省农协与农村商业银行高管之间的纠纷。

防范和化解金融风险的必要性。根据监管数据，2020年第一季度农村商业银行不良贷款率为4.09%。事实上，农村商业银行系统的不良贷款率远远高于公布的数据。由于各省区域经济发展水平和农村商业银行管理能力的差异，不良贷款率也存在较大差距。事实上，一些农村商业银行长期以来管理不善，大量贷款依赖新贷款维持运营，潜在不良贷款率高达30%；一些农村商业银行内部管理混乱，案件频发，陷入严重的潜在亏损状态。县级农村商业银行作为中小金融机构，品牌影响力和抗风险能力相对较弱，一旦出现问题，可能会引发径流风险。2019年10月，河南宜川农村商业银行董事长因非法经营被捕，市场一度恐慌，导致储户集中取款。全国农村商业银行体系也出现了许多类似的挤兑现象，迫切需要省级协会加快市场化改革，防范和化解农村商业银行的金融风险。

保护国有资产安全。在农村信用社重组农村商业银行的过程中，省级协会积极争取资金补充、不良贷款核销和资产置换等政策支持，各级政府投入了大量“真金白银”。但是，在农村商业银行股份制改革的过程中，由于缺乏行业监管，增资扩股的规范性不强，有的通过内外勾结非法持有银行股份；一些大股东层层嵌套，通过入股直接或间接控制农村商业银行；部分大股东通过关联交易非法进行银行间投资，套取银行信贷资金，使农村商业银行成为大股东的“提款机”。

实施农村振兴战略。随着四大国有银行逐步缩小县以下金融机构规模，农村商业银行成为县域农业、农村和农民经济发展的主要融资渠道。然而，与农业相关的贷款通常成本高、收入低、风险高。改革后的农村商业银行往往迫于业绩压力，片面追求股东利益最大化。一些农村商业银行调整业务方向，缩小农村战线，转向城市金融竞争；一些农村商业银行跨地区经营，加大对异地非农产业的资金投入，偏离支农主业，农村经济发展中融资难、融资贵的问题没有得到有效解决。《中共中央国务院关于实施农村振兴战略的意见》指出，实施农村振兴战略，必须解决资金来源问题。从农村商业银行的市场导向和政策导向来看，省级协会的市场化改革更有利于国家宏观经济政策的传导和农村商业银行对支农的回归。

省级协会金融市场化改革面临挑战

省级协会市场化改革是一项艰巨而复杂的系统工程，需要中央财政监管部门和各级政府的协调推进。从省级协会运行的实际情况来看，推进辖区内农村商业银行配套金融改革将是一个难点。

股权关系很难理顺。目前，农村商业银行普遍存在股权过于分散、缺乏实力雄厚的战略投资者等问题。据统计，在农村商业银行的股权结构中，中小民营企业的股东占到了80%，而国有资本的比例相对较低，因此他们在重大决策中没有发言权。在经济发达地区，少数大股东通过非法集资、资格欺诈、委托持股等方式，变相操纵经营，为自己谋取利益；在经济欠发达地区，农村商业银行的股东大多是银行的企业客户或当地关联企业，其资质、社会声誉和财务状况相对较弱。在经济压力下，股东业务持续恶化，股份被频繁质押或拍卖转让，股东诉讼和股份被扣押事件明显增多。股权关系管理混乱、交易背景复杂是省级协会市场化改革的主要难点之一。

公司治理的构建是困难的。与大型商业银行或上市商业银行相比，省级协会的公司治理能力相对较弱。辖区内的农村商业银行虽然按照监管要求建立了“三会一层”的法人治理结构，但实际上只是换了“品牌”，换了名字；经营方式仍沿用原农村信用社的传统模式，即“穿新鞋走老路”和“多做少做不变”。大多数基层支行既无压力也无动力，经营管理停滞不前。股东会、董事会、监事会“三权分立、相互制衡、共同发展”的内部控制机制运行不佳。在重大问题上，董事长自己做主，董事会下设的风险管理、薪酬管理、农业、农村和农民、审计工作、消费者权益保护、关联交易等专门委员会基本上不起作用。内部关联交易缺乏有效监管，内部控制制度建设明显不足。其中一些通过虚假贷款和表外信贷等方式为少数大股东和利益相关者提供隐性融资，导致农村商业银行违法经营案件高发和不良贷款居高不下。

业务转型和调整是困难的。支持小微企业，支持农业、农村和农民发展，是农村商业银行向零售银行转型的主要方向之一。受宏观经济转型、同行业竞争加剧、市场环境变化等因素影响，农村商业银行转型也面临较大压力。农村商业银行盈利模式单一，仍停留在传统的存贷款利差模式。代理保险、委托基金、第三方支付等面向大众客户的创收项目接近空·怀特，中间业务增长缓慢。基层农村商业银行创新能力不足，普遍存在人才和专业能力不足等问题，导致农业新产品开发的迭代过程缓慢，许多基础信贷产品十多年不变，离开了市场需求。金融科技水平落后，理财产品的授信审批和销售主要是离线手工操作，在线综合服务能力明显不足，难以满足客户多样化、个性化和情景化的金融需求。信贷业务结构不均衡，部分农村商业银行盲目追求股东利益最大化，热衷于“建大户，扩大规模”；一些农村商业银行从事表外渠道，违规开展承兑汇票贴现和信托业务，扩大信贷规模。就连省级协会也主动撮合异地农村商业银行，开展系统内银团贷款，对单个客户实施跨区域联合贷款，导致农村商业银行信贷供应过度集中，背离了涉农贷款“增户扩面”的要求。

处置不良资产很困难。农村商业银行的实际不良贷款率远高于账面金额，这是一个公开的秘密。农村商业银行不良贷款形成的历史原因是复杂的，如经济压力、企业管理不善、涉及诉讼的内外勾结案件、表外非法发放贷款的积累等。如果按照每个省级协会平均1万亿元的资产计算，省级协会的实际不良贷款将在1000亿元左右。仅仅通过回收来解决如此大量的不良贷款是杯水车薪。化解高风险农村商业银行的历史包袱十分复杂，涉及司法程序等多个方面，需要特殊的政策支持，如不良资产的核销和剥离。不良资产的处置不仅影响当前银行的经营利润，还消耗了大量的银行资本，迫切需要金融资本注入来补充。从目前的情况来看，中国所有的省份和地区都受到了COVID-19疫情的影响，财政收入普遍下降。各级财政很难在短时间内筹集到足够的资金来补充农村商业银行的资本金。

省级协会金融市场化改革的对策

2019年12月，中央经济工作会议明确提出深化农村信用社改革。2020年，中央一号文件《中共中央国务院关于做好三农工作确保如期实现全面小康的意见》再次提出:“深化农村信用社改革，坚持县域法人地位。”如何进一步深化省级农村信用社改革将成为2020年中国金融体制改革的重要内容

因地制宜建立地方法人银行。从发展趋势来看，建立地方法人银行是省级协会金融市场化改革的主流方向。对于经济发达、经营范围小的省级协会，可以借鉴北京、上海、重庆、天津、深圳和青岛农村信用社设立法人农村商业银行的成功经验。对于辖区内经济差异较大、管理范围较广的省级协会，可与省会城市或省内最大的农村商业银行合并重组，组建地方农村商业银行，由省级政府管理；然后，大型农村商业银行逐步吸收或控制其他县级农村商业银行，实现对辖区内农村金融机构的统一管理。将省级协会转变为地方法人银行，对基层农村商业银行进行股权投资，实现农村商业银行的控股经营，是解决省级协会与基层农村商业银行之间存在问题的最佳模式。一方面，地方法人银行可以控制对基层农村商业银行的投资，理顺上下级管理关系。地方法人银行可以作为母银行参与农村商业银行的重大决策；另一方面，地方法人银行持有县域农村商业银行，保留了县域农村商业银行的独立法人地位，保持了基层农村商业银行运营的活力，容易得到地方政府的支持，这与中央政府“以县为单位统一法人”改革的初衷是一致的。

对内对外引进，积极引进战略投资。省联社转型为省直属地方农村商业银行，引进战略投资者非常重要。省政府将注资组建省级地方农村商业银行，这将明显提升其金融实力、区位资源、品牌影响力和竞争优势。这对农村商业银行在国内外引进高素质的战略投资者具有重要的现实意义。从省级地方农村商业银行的经营定位来看，其战略投资者应引进国内外知名金融企业集团、金融科技公司和在省内具有全国影响力的大中型民营企业。加入高素质的战略投资者，不仅可以丰富地方农村商业银行的资本，扩大其资本实力，满足规模扩张的资本需求，还可以改善农村商业银行的股权结构，实现股权结构的多元化；更重要的是，通过战略投资者之间的强有力联盟，实现金融技术的深度整合和应用。

采取多种措施加快不良资产清理。改革省级地方农村商业银行，必须清理和改造历史上积累的各种金融风险，其中加快不良资产处置是化解金融风险的重中之重。在省联社改革过程中，省政府应采取积极有效的措施，防范和化解省内农村商业银行的各种风险。履行属地风险处置责任，建立多层次风险防控处置机制，全面推进县域农村商业银行不良资产重组、重组和重建，提高不良资产的价值贡献。依托省级资产管理公司分批转移不良资产，提高不良资产专业处置能力。新设立的省级农村商业银行通过综合运用不良资产拍卖、核销、债转股和债转股等方式吸收农村商业银行的存量风险。

建立规章制度，完善公司治理机制。改制中的省级农村商业银行应在全省农村信贷体系中牢固树立“一盘棋”的理念，扎实推进县域农村商业银行公司治理建设。严格股东资格审查，重点渗透和核实大股东及关联方信息，加强股权质押及相关贷款管理，研究开发股权管理信息系统，推进股权集中托管。完善“三会一层”运行机制，努力构建“党委强、股东会规范、董事会健康、管理层尽职、监事会有效”的公司治理机制，确保党委重大决策的主导地位、科学民主和有效制衡。建立严格规范的内部控制流程，统一辖区内农村商业银行的制度规范，确保各项业务有章可循。加强激励约束机制建设，制定与农村振兴战略相匹配的绩效考核体系，构建长期激励和短期激励相协调的激励约束机制，全面推行绩效工资延期支付制度。

(本文只是作者的学术讨论，与单位无关)

作者是恒丰银行总行办公室主任