新证券法上市公司监管制度解读之二：强化法律责任追究 遏制信息披露违法

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张自学

信息披露制度是证券市场的基石，通过强有力的法律责任保证信息披露制度的有效实施是信息披露监管最重要也是最后的手段。新《证券法》通过第197条和第85条，显著加大了对上市公司等主体非法信息披露的处罚力度，完善了行政法律责任和民事赔偿责任制度。

首先，在整体大幅提高罚款的同时，区分不同信息披露违规行为的行政法律责任层级，重点打击虚假记载、误导性陈述和重大遗漏，特别是严重的财务欺诈和通过非法占有和担保侵害上市公司及其股东利益的欺诈行为。新证券法规定，信息披露义务人违反及时披露和公平披露要求，构成未按规定披露的，罚款50万元至500万元；信息披露义务人披露的报告或者信息有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的，处以100万元以上1000万元以下的罚款。该规定不仅贯彻了违法行为人被起诉的原则，普遍增强了威慑力，而且根据不同违法行为的性质和危害程度开启了行政处罚阶梯。

其次，在继续关注发行人行政违法责任的同时，强调了控股股东和实际控制人应承担的责任。根据新证券法，发行人包括所有需要披露股票和债券发行文件的公司，以及需要持续披露定期报告和中期报告的“上市公司、公司债券上市交易的公司和股票在国务院批准的其他全国性证券交易所交易的公司”。同时，对发行人控股股东和实际控制人责任的追究不再局限于组织和指导发行人进行非法信息披露的积极行为，还包括较为常见的隐瞒相关事项和导致发行人非法信息披露的消极行为。在这两种情况下，控股股东和实际控制人应受到与发行人相同的行政处罚。

第三，在追究发行人及其控股股东、实际控制人等单位责任的同时，要加强对各级责任人的追究。新《证券法》规定，应受调查的直接负责的主管人员和其他直接责任人员不再仅限于发行人的董事、监事和高级管理人员，还包括控股股东和实际控制人的董事、监事和高级管理人员。未按规定披露的，罚款幅度在20万元至200万元之间；有虚假记载、误导性陈述和重大遗漏的，罚款幅度在50万元至500万元之间。此外，根据近年证券执法的实践，直接参与上市公司财务舞弊或侵害上市公司利益的中层人员、核心员工，甚至帮助和唆使发行人进行非法信息披露的外部人员，也将被认定为直接责任监事或其他直接责任人员。

第四，在注重追究发行人及相关人员责任的同时，也应以同等力度追究其他信息披露义务人及相关人员的责任。近年来，被证监会查处的其他信息披露义务人逐渐从持有上市公司大股东和收购人违反披露要求的行为，扩展到上市公司重大资产交易重组上市过程中实施财务欺诈或隐瞒重大事件的目标公司及其董事、高级管理人员和股东，以及在上市公司治理过程中隐瞒一致行动、持股或不当披露相关信息的上市公司股东。新《证券法》第七十八条明确规定，除发行人外，其他信息披露义务人可以由法律、行政法规或者国务院证券监督管理机构规定。

第五，在强化行政法律责任的同时，加大民事赔偿责任的范围和力度。根据新证券法，非法信息披露民事责任的适用范围不再仅限于证券发行文件或持续披露文件中的虚假记载、误导性陈述或重大遗漏，还延伸至未按规定披露；民事责任的适用主体不再仅限于发行人及其相关人员，还包括其他信息披露义务人；发行人的控股股东和实际控制人承担连带赔偿的归责原则不再是过错责任，而是与发行人的董事、监事、高级管理人员和其他直接责任人员相同，并适用过错责任推定；同时，根据过错推定原则，不仅保荐人和承销的证券公司，其直接责任人员也应承担连带责任。

新证券法的实施，不仅丰富和完善了追究信息披露违法责任的立法基础，也为如何通过精细执法和精确打击真正遏制信息披露违法行为提出了许多新问题。一是坚持“以人为本”，抓住核心董事、高级管理人员、控股股东和实际控制人的“关键少数”，实施关键罢工；与此同时，我们应关注主要资本市场辖区要求发行人承担责任的最新趋势，研究解决小股东可能遭受的“二次伤害”和“循环补偿”问题。其次，要研究和促进行政处罚、刑事侦查和民事赔偿之间的呼应、支持、互补和协调的关系，尽快研究和修改非法信息披露民事赔偿责任的司法解释，尽快研究和调整非法披露和重要信息不披露的刑事转移标准，进一步优化以行政处罚为主体、刑事侦查为依托、民事赔偿责任为补充的三位一体的问责制度和执法机制。三是引入鼓励自愿披露机制，允许发行人董事、监事和高级管理人员对发行文件和定期报告提出异议后，尽快研究发布相应的避风港规则。(作者是中国政法大学民商经济学院教授)

(编辑李波)