梁建章：大城市规划留白是浪费土地资源

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2018年1月4日，上海市政府正式发布了《上海总体规划(2017-2035)》(简称《上海2035》)，提出到2035年，上海基本建成一个优秀的全球城市，展望一个创新、人文、生态的城市，一个具有世界影响力的现代化社会主义国际大都市。该计划还要求严格控制常住人口的规模，到2035年，常住人口应控制在2500万左右；根据规划建设用地总规模负增长的要求，建设用地总量应锁定并控制在3200平方公里以内。

笔者认为，上海建设创新型、人文型、生态型国际大都市的城市规划总体方向是正确的，但将人口控制在2500万左右，违背了以人为本的原则，严重脱离了现实，这是真正的自我约束，不利于上海未来的经济社会发展。从国家的角度来看，这是对大量宝贵土地资源的浪费。

一般来说，一个国家的人口越多，第一个城市的人口就越多。日本有1亿多人口，最大的城市东京市区有3700万人口。中国是世界上人口最多的国家，上海是中国人口最多的城市。按照正常的经济规律，至少要按5000万人口进行规划，这样才能充分发挥中国人口的规模优势。

由于创新和经济发展具有很强的聚集效应，世界科技和文化创新中心都集中在少数大都市地区。然而，一个国家或地区的人口规模优势往往反映在中心城市的经济活动中，中心城市对该国家或地区的人口吸收效应最大。年轻人去大城市是创新和创业的活力所在。根据上海市统计局的数据，截至2016年底，上海市总常住人口为2419.7万人。如果到2035年上海的常住人口控制在2500万，这意味着与2016年底相比，上海的常住人口仅增加不超过81万。从2016年到2035年的19年间，如果上海的常住人口增长不超过81万，这意味着年均增长不会超过4.3万。上海这样能吸收多少外国年轻人？在过去的几年里，上海的互联网创业活力不如北京和深圳的主要原因是年轻人的流入远远少于北京和深圳。

根据《上海市老年人口和老龄事业监测统计调查系统》的统计，截至2015年底，上海市登记人口中60岁及以上的老年人已达436万人，占总人口的30.2%。根据上海老龄研究中心的预测，“十三五”期间上海人口老龄化将进一步深化。到2020年，上海60岁及以上的老年人总数将超过540万，而且规模还会随着时间的推移而不断扩大。根据2010年的人口普查数据，上海的总生育率约为0.7，仅为更替水平的1/3。这意味着，如果没有外来人口的流入，上海只需要两代人的时间就能剩下十分之一的出生人口。目前，在上海工作的年轻人中，外来注册人口已经占到了一半左右，这些人往往更有奋斗的动力。严格控制上海人口的政策使许多人不得不面对生更少孩子或离开上海的两难境地。如果上海成功地将人口控制在2500万，到2035年，上海将极度老龄化，创新能力肯定会被北京和深圳甩在后面。

有些人担心，如果上海不控制人口，将会导致大城市的疾病，如上学困难、医疗和交通堵塞。事实上，大城市疾病的根源不是城市人口过多，而是城市规划不足。如果我们按照5000万人的规模来规划，招生、医疗和交通的问题会比现在好得多。人口密度高的城市有利于环境和公共交通的有效利用。只要规划得当，大城市的疾病是可以完全解决的。东京和纽约中心区的人口密度和规模不亚于上海，但这些城市很好地解决了城市交通和环境问题。如果未来人口计划为2500万，那么道路、地铁、学校和医院等设施将严重短缺。即使外来人口受到严格控制，由于大城市比中小城市拥有更好的教育、医疗等公共资源，许多外国人仍尽最大努力来上海就医、上学，这将导致更严重的入学困难、就医困难和交通拥堵。

在当今世界的大多数国家，城市规划中的人口目标只是一个预测数据，而不是一个“控制目标”，不会采用“控制人口在xx百万”的表述。控制大城市的人口和限制生育是同一个错误。人们不仅是城市的负担，也是城市的贡献者。平均而言，贡献大于负担，否则人口多的城市就不可能更发达。

“上海2035”的人口控制目标虽然离奇，但实际上却要求“规划建设用地总规模负增长”，并划定了“永久基本农田保护红线”。建设用地总规模负增长的要求无疑会进一步人为地增加上海建设用地的短缺。限制城市建设用地的政策会使城市土地供应不足，从而推高房价。高房价是制约大城市生育率的一个重要因素。上海和其他大城市聚集了中国精英。如何让大城市的年轻人安居乐业，繁衍后代，是中国城市化的关键目标之一。

事实上，上海并不真的缺少土地。2015年，仅上海就有1800多平方公里的耕地，相当于上海现有建设用地的近60%。上海不是一个独立的国家，所以没有必要为了满足某些人为设定的农业自给率而保留耕地。利用这些土地改善生活环境，兴建更多房屋、商场、学校、医院、公园和各种公共设施，所带来的使用价值和社会效益，将远远超过这些土地用于农业所创造的价值。由于一线城市的人均土地面积通常小于中小城市，甚至小于农村地区，如果愿意在上海打拼的年轻人能在上海成家生子，而不是回家买房子或盖房子，一年几天都住不下的话，实际上会在全国范围内节省大量土地。城市规划中所谓的“留白”不仅不利于当地经济的发展，而且严重浪费了全国宝贵的土地资源。

根据规划数据，“上海建设用地总规模已达到土地面积的46%，远远高于伦敦、巴黎、东京等国际大都市20%-30%的水平”，上海交通大学经济学教授明路评论道:“我特别提醒大家，上海经常引用东京的土地开发强度数据来支持上海减少建设用地供应，这是错误的，也是严重错误的。根据这一计算，东京的人口密度将达到每平方公里2万人，而上海建成区的平均人口密度不到1万人。换句话说，上述数据中的东京发展强度是错误的。实际情况是，除了几个公园外，东京的绿地开发强度接近100%。根据这些数据指导上海的实践将严重制约上海的土地供应和未来的城市发展。”

自2016年底以来，武汉、Xi、长沙等二线城市上演了一场“抢人大战”，为大学毕业生设立了零门槛，并在购房、就业、创业等各方面给予政策和资金支持。正如国家发展和改革委员会城市和小城镇改革与发展中心学术委员会秘书长冯奎在接受中央电视台采访时所说，“城市之间的竞争归根结底是一场人口之战。”根据2010年人口普查，80后、90后和00后的人口分别为2.19亿、1.88亿和1.47亿，在过去30年中减少了33%。特别是，在2015年至2025年的十年中，21岁至25岁的年轻人口将减少36%。可以预见，青年人口将越来越少，“抢人战争”预计将会加剧。如果上海仍然坚持控制人口的政策，那么随着二线城市的崛起，上海在未来城市竞争中的优势将继续减弱。(正文/梁建章黄郑文)

(梁建章:Ctrip.com董事长、北京大学光华管理学院教授；黄:人口与未来网站联合创始人，人文与经济学会特别研究员，中国与全球化智库特别高级研究员。(